به گزارش پايگاه خبري تحليلي پيرغار، اتحاديهي اروپا به دنبال پيمان ليسبون، وارد عرصه‌ي جديدي از هم‌گرايي شد و سياست خارجي کشورهاي عضو اين اتحاديه نيز به تبع، تحت تأثير قرار گرفت. سياست خارجي مشترک، مرحله‌ي پيشرفته‌اي از هم‌گرايي است که نشان‌دهنده‌ي وجود منافع مشترک زياد ميان کشورهاي عضو است. با اين وجود، در عمل موارد زيادي ديده شده است که منافع ملي کشورهاي عضو بر منافع مشترک ترجيح داده شده و در عمل اختلاف‌هايي را در پي داشته است. مواردي چون جنگ 2003 عراق، ميزان وابستگي به ناتو و بحرانهاي اخير، چون بحران سوريه، به خوبي نشان داد اتحاديهي اروپا به دليل ضعف در توانمنديهاي نظامي و تفاوت منافع ملي کشورهاي عضو، از اتخاذ يک سياست امنيتي و خارجي منسجم ناتوان است.
دليل اتخاذ سياست خارجي و امنيتي مشترک
سياست خارجي و امنيتي مشترک (Common Foreign and Security Policy) در کنار سياست دفاعي و امنيتي مشترک (Common Security and Defense Policy) يکي از دو ستوني است که اتحاديهي اروپا براي دستيابي به يک ساختار سياست خارجي، دفاعي و امنيتي مستقل در پيش گرفته است. هرچند تا پايان جنگ سرد کشورهاي اروپايي در حوزه‌ي اقتصادي به هم‌گرايي بي‌نظيري دست يافته بودند، اما در عرصه‌ي سياست خارجي و مسائل بينالمللي، از رويکرد مشترکي برخوردار نبودند. شرايط دنياي پس از جنگ سرد اين واقعيت را براي اروپا آشکار ساخت که اگر هم‌گرايي اقتصادي به هم‌گرايي سياسي منجر نشود و اروپاييان در زمينه‌ي مسائل سياسي و امنيتي از صداي واحد و مشخصي برخوردار نباشند، با وجود توانايي‌هاي بالاي اقتصادي، نه تنها همواره به عنوان يک قدرت درجه دوم به حساب خواهند آمد، بلکه در حل ابتدايي‌ترين مسائل مشترک داخلي خود نيز ناتوان خواهند بود. دستيابي به سياست خارجي و امنيتي مشترک، يکي از اهدافي است که اتحاديهي اروپايي در سالهاي اخير، به عنوان يکي از اولويت‌هاي کاري خود قرار داده است.(1)
اگرچه پيمان ليسبون نسبت به پيمان قانون اساسي اروپا از سوي بسياري از کارشناسان يک گام به عقب محسوب مي‌شود، اما تغييراتي که در چارچوب آن صورت پذيرفت مؤيد دگرگوني در بسياري از زمينه‌ها، به خصوص در زمينه‌ي تلاش براي هم‌گرايي سياسي بيشتر است. از نظر تحليل‌گران نقش ترتيبات مربوط به سياست خارجي، دفاعي و امنيتي در پيمان ليسبون بسيار مهم تلقي مي‌شود و ميتواند منشأ اثرات مهمي در آينده‌ي فعاليت‌هاي اتحاديهي اروپا، به خصوص در زمينه‌ي کيفيت ادامه‌ي همکاري و فعاليت‌هاي اين اتحاديه در چارچوب ناتو باشد.
به طور کلي، ميتوان گفت که سياست خارجي و امنيتي مشترک اتحاديهي اروپا، تلاش اعضاي اين اتحاديه براي اقدام در چارچوب يک روش هماهنگ براي مسائل سياست خارجي و امور امنيتي است. اين مهم ناشي از تلاشي است که اعضاي اتحاديهي اروپا براي دستيابي به نقشي مستقل براي خود در سياست خارجي قائل هستند.
روابط ناتو و اتحاديهي اروپا
ظهور سياست دفاعي و امنيتي مشترک از آن جهت حائز اهميت است که اين دو در محيطي شکل گرفتند که براي چندين دهه، ناتو امنيت اتحاديهي اروپا را تأمين مي‌کرد. سياست دفاعي و امنيتي مشترک بيانگر چرخش ايده‌ي تشکيل يک مجمع اروپايي در درون ناتو به نهادي است که در صدد کسب استقلال از سازمان ناتو است. به باور برخي از صاحب‌نظران، سياست دفاعي و امنيتي مشترک به رقيبي پنهان براي ناتو تبديل شده و انحصار ناتو به عنوان تنها تأمين‌کننده‌‌ي امنيت اروپا را به چالش کشيده است.
به طور کلي، ميتوان سه دوره را براي روابط ميان ناتو و اتحاديهي اروپا در قالب سياست دفاعي و امنيتي مشترک در نظر گرفت:
مرحله‌ي نخست، سالهاي ابتدايي 1999 تا 2003 است که در آن، مقامات ناتو و سياست دفاعي و امنيتي مشترک در صدد يافتن سازوکاري براي ايجاد همکاري ميان اين دو سازمان بودند. موضوع مهمي که در سالهاي آغازين روابط ناتو و اتحاديهي اروپا وجود داشت، نگرش و رويکرد ايالات متحده در قبال سياست دفاعي و امنيتي مشترک بود.
به عنوان مثال، مادلين آلبرات، وزير خارجه‌ي وقت آمريکا، سه شرط را براي پذيرش سياست دفاعي و امنيتي مشترک از سوي اين کشور اعلام کرد:
عدم تبعيض عليه دولتهاي عضو ناتو که عضو اتحاديهي اروپا نيستند (همانند ترکيه)
عدم جدا ساختن ايالات متحده از اروپا
عدم موازي‌کاري با ناتو(2)
مرحله‌ي دوم، بين سالهاي 2003 تا 2007 است که دوره‌ي بروز بحران و اختلاف است که بيشتر به خاطر جنگ عراق به وجود آمد. اختلاف نظر درباره‌ي حمله‌ي ايالات متحده به عراق موجب ايجاد اختلاف ميان مقام‌هاي ناتو و اتحاديهي اروپا شد. در پايان آوريل 2003، چهار دولتي که با حمله به عراق مخالف بودند (بلژيک، فرانسه، آلمان و لوکزامبورگ) پيشنهاد دادند که اتحاديهي اروپا بايد ساختارهاي برنامه‌ريزي و عملياتي مختص خود را تشکيل دهد.
امروزه 21 دولت، عضو هر دو سازمان «ناتو» و «سياست دفاعي و امنيتي مشترک» اتحاديهي اروپا هستند. اين مسئله ميتواند اين دولتها را در زمينه‌ي هماهنگي ميان سياستهاي هر دو نهاد دچار سردرگمي کند. علاوه بر اين، اختيارات ناتو و سياست دفاعي و امنيتي مشترک اروپايي به طور گستردهاي مشابه است و تقسيم کار مشخص کاربردي يا جغرافيايي بين اين دو نهاد وجود ندارد.
بين سالهاي 2003 و 2007 بسياري از مقام‌هاي آمريکايي اعتقاد داشتند که دولتهاي اروپاييِ مخالف حمله به عراق، با هدف تضعيف ناتو، در صدد توسعه‌ي سياست دفاعي و امنيتي مشترک هستند. در همين دوره، مقام‌هاي اروپايي نيز به سهم خود، نسبت به همکاري نزديک اتحاديهي اروپا‌ـ‌ناتو نگران بودند و اظهار مي‌‌داشتند که اين نوع روابط ميتواند موجب نفوذ فزاينده‌ي ايالات متحده به سياست خارجي و دفاعي اروپا شود.
مرحله‌ي سوم نيز از سال 2007 به اين سو را شامل مي‌شود که هر دو طرف رويکردي سازنده اتخاذ کرده‌اند. پايان دوران صدراعظمي شرودر در سال 2005 و پايان مسئوليت توني بلر و ژاک شيراک در سال 2007، بستر روابط ميان ناتو و اتحاديهي اروپا را دگرگون ساخت. تيم شرودر، سارکوزي و بلر که هماهنگي نسبتاً خوبي را در زمينه‌ي سياستهاي اروپايي داشتند، جاي خود را به تيم مرکل، سارکوزي و کامرون دادند که بيشتر آتلانتيک‌‌گرا هستند تا اروپاگرا.
رهبران جديد سه کشور آلمان، انگلستان و فرانسه ديگر همانند اسلاف خود، در مورد جنگ عراق اختلاف چنداني با ايالات متحده نداشتند و دولت آمريکا نيز نگرش مثبتي به آن‌ها داشت. انتخاب نيکولا سارکوزي در ماه مي 2007 به رياست‌جمهوري فرانسه، مهم‌ترين تحول صورت‌گرفته بود. سارکوزي با يک چرخش تاريخي، سياست فراآتلانتيکي جديدي در پيش گرفت که توانست موجب تغيير در نوع مناسبات ناتو‌ـ‌اتحاديه‌ي اروپا شود. استدلال سارکوزي اين بود که اروپا نمي‌‌تواند بدون برخورداري از روابط مناسب با ايالات متحده به منافع و جايگاه خود در نظام بينالملل دست پيدا کند.(3)
بررسي عملکرد سياست خارجي و امنيتي مشترک
سياست خارجي و امنيتي مشترک به معناي روش و شيوه‌ي اتحاديهي اروپا براي پاسخ‌گويي به چالشهاي خارجي بر اساس منافع مشترک و ارزش‌‌هاي مشترک است. کارشناسان عملکرد اتحاديهي اروپا در بحرانهاي حاد بينالمللي همچون بحران کوزوو (1999)، جنگ عراق (2003)، بحران ليبي (2011) و بحران سوريه را شديداً مورد انتقاد قرار مي‌دهند؛ تا جايي که برخي از آن‌ها از نبود سياست خارجي و امنيتي مشترک سخن به ميان مي‌‌آورند.
شايد بتوان گفت يکي از مهم‌ترين تحولات ايجادشده در روابط اتحاديهي اروپا و ناتو، بعد از تصويب و اجرايي شدن پيمان ليسبون، بحران ليبي است. کمتر از 18 ماه از به اجرا در آمدن پيمان ليسبون، اتحاديهي اروپا شاهد اقدام فرانسه و انگليس در چارچوب ناتو، در مواجهه با بحران ليبي بود. در حقيقت، هنگامي که بحران در ليبي تشديد شد، ظاهراً هيچ کس مداخله تحت چارچوب سياست دفاعي و امنيتي مشترک را جدي نگرفت.
تصميم ديرهنگام در آوريل 2011، براي تصويب يک مأموريت نظامي براي حمايت از کمک‌‌هاي انسان‌دوستانه در ليبي، بيشتر براي حفظ چهره‌ي اتحاديه بود تا يک مداخله‌ي مؤثر. بنابراين بحران ليبي يک بار ديگر و اين بار پس از اصلاحات مهم صورت‌گرفته در ليسبون، نشان داد که سياست دفاعي و امنيتي مشترک براي بحرانهاي بزرگ آماده نيست و همچنان اين ناتو است که گزينه‌ي اصلي اقدام در چنين بحران‌‌هايي است.
چالشهاي پيش روي سياست خارجي و امنيتي مشترک اتحاديهي اروپا
همان طور که اشاره شد، يکي از مشکلات اساسي اتحاديهي اروپا در حوزه‌ي سياست خارجي و امنيتي مشترک، وجود ديدگاه‌‌هاي مختلف نسبت به سياستهاي اتحاديه در حوزه‌ي مسائل دفاعي و امنيتي است. برخي از کشورها خواستار وجود يک ساختار فدرالي منسجم و برخورداري نهادهاي اتحاديه از اختيارات زياد در حوزه‌ي مسائل خارجي و امنيتي هستند؛ در حالي که ساير کشورها خواستار آن هستند که اين اختيارات همچنان در دستان دولتهاي عضو قرار بگيرد.
برخي کشورها همانند فرانسه و بريتانيا، در حوزه‌ي سياست خارجي، بيش از حد حساس به انتقال حاکميت کامل در سطح اتحاديهي اروپا هستند؛ اما کشورهايي همچون آلمان، ايتاليا و کشورهاي بنلوکس(4) معتقدند که تنها راه به حرکت درآوردن سياست خارجي و امنيتي مشترک و جلوگيري از فلج شدن روند تصميمگيري در آن، رأي‌‌گيري به روش اکثريت کيفي است. همچنين سازوکار سياست خارجي اروپا مجموعهاي متشکل از بازيگران سياسي و اداري با توانايي‌‌ها و منابع متعدد و متفاوت است. در حقيقت، مسئوليت‌‌ها پراکنده‌‌اند و همين امر موجب دشواري در امر تدوين و اجراي سياست خارجي شده‌‌اند.
همچنين ميتوان گفت اتحاديهي اروپا همچنان فاقد يک مرجع و رهبري قدرتمند براي اجرا و پيشبرد تصميم‌‌هاي خود در عرصه‌ي سياست خارجي است. تناقض ميان حاکميت ملي و حاکميت فراملي و نحوه‌ي رفع آن براي اتحاديهي اروپا هنوز يک مشکل بزرگ و پيچيده است. اجراي سياست خارجي و امنيتي مشترک بالطبع مستلزم انتقال بيشتر حاکميت ملي کشورهاي عضو و تقويت قدرت فراملي خواهد بود. حساسيت در زمينه‌ي حاکميت ملي از سوي کشورهاي عضو اتحاديهي اروپايي حتي در معاهدات اروپايي نيز قيد شده است.(5)
ساختار پيچيده‌ي اتحاديهي اروپا نيز يکي ديگر از موانع پيش روي سياست خارجي و امنيتي اتحاديهي اروپا محسوب مي‌شود. دولتهاي عضو، شورا، نماينده‌ي عالي، نمايندگان ويژه، کميسيون و پارلمان، هر يک با بوروکراسي و منافع و اهداف خاص خود، موجب پيچيده‌‌تر شدن نحوه‌ي اجرا و عملياتي شدن سياست خارجي و امنيتي مشترک شده‌‌اند. از اين رو، کثرت بازيگران مسئول نمايندگي خارجي اتحاديه، يکي از معضلات مهم فراروي شفافيت ساختاري و اجرايي آن است.
به باور برخي کارشناسان، قدرت روزافزون سياسي و اقتصادي اروپا، به طور اجتناب‌‌ناپذيري، به سوي رقابتي پيش ميرود که قدرت آمريکا را تنزل خواهد داد. با چنين زمينه‌ي فکري، ايالات متحده رويکردي دوگانه در مقابل سياست خارجي و امنيتي مشترک داشته است. مقام‌هاي آمريکايي از يک سو، زماني که بحث مدرن‌سازي توانمنديهاي نظامي اروپا به ميان مي‌‌آمد، از توسعه‌ي سياست دفاعي و امنيتي مشترک حمايت مي‌‌کردند؛ اما در مواردي که بحث ايجاد يک هويت سياسي اروپايي مطرح مي‌‌شد، آشکارا از محدوديت‌‌ها و خطرهاي آن سخن به ميان مي‌‌آوردند.
يکي از محدوديت‌‌هاي ساختاري سياست دفاعي و امنيتي مشترک اتحاديهي اروپا، در کنار منافع متفاوت دولتهاي عضو، روابط آن با سازمان ناتو است. از سوي ديگر، چالش ديگري که در زمينه‌ي نقش ناتو و روابط آن با سياست دفاعي و امنيتي مشترک اروپايي وجود دارد، هم‌پوشاني ساختاري و کارکردي ميان ناتو و سياست دفاعي و امنيتي مشترک اروپايي است. اين هم‌پوشاني در سه حوزه رخ مي‌‌دهد: اعضا، اختيارات و
منابع.
بسياري از کارشناسان بر اين باورند که اتحاديهي اروپا به عنوان يک بازيگر واحد، همچنان صرفاً يک قدرت اقتصادي است، زيرا بروکسل در سياستهاي امنيتي و خارجي نظام بينالملل اثرگذاري اندکي دارد. برخي از نقاط ضعف موجود در سياستهاي خارجي اتحاديهي اروپا از دشواري تحقق اجماع کامل در ميان دولتهاي عضو نشئت مي‌گيرد. علاوه بر اين، با وجود تدوين ترتيبات نهادي پيشين ميان دولتهاي عضو، اتحاديه در ايجاد هماهنگي در خصوص منابع خود ناکام بوده است.
امروزه 21 دولت، عضو هر دو سازمان «ناتو» و «سياست دفاعي و امنيتي مشترک» اتحاديهي اروپا هستند. اين مسئله ميتواند اين دولتها را در زمينه‌ي هماهنگي ميان سياستهاي هر دو نهاد دچار سردرگمي کند. علاوه بر اين، اختيارات ناتو و سياست دفاعي و امنيتي مشترک اروپايي به طور گستردهاي مشابه است و تقسيم کار مشخص کاربردي يا جغرافيايي بين اين دو نهاد وجود ندارد. با توجه به چنين شرايطي، هم‌پوشاني اعضا، اختيارات و اهداف سازماني و منابع، رقابت ميان ناتو و سياست دفاعي و امنيتي مشترک را اجتناب‌‌ناپذير ميکند.
فرجام سخن
پايان جنگ سرد، فروپاشي ديوار برلين، فروپاشي نظام دوقطبي و شکلگيري ساختار جديد نظام بينالملل و وقوع تحولات جديدي همچون منازعات منطقه‌‌اي، تروريسم و سلاح‌‌هاي کشتارجمعي، اتحاديهي اروپا را با الزام‌‌هاي امنيتي مواجه کرد که مقابله با آن‌ها، به وجود يک چارچوب مستقل سياست خارجي، امنيتي و دفاعي بستگي داشت.
اتحاديهي اروپا براي ايفاي نقشي فعال در عرصه‌ي بينالملل اقدام به تدوين «سياست خارجي و امنيتي مشترک» و «سياست امنيتي و دفاعي مشترک» کرد. اگرچه دولتهاي عضو اتحاديهي اروپا در برخي از موضوعات امنيتي و سياست خارجي تأثيرگذارند، اما بسياري از کارشناسان بر اين باورند که اتحاديهي اروپا به عنوان يک بازيگر واحد، همچنان صرفاً يک قدرت اقتصادي است، زيرا بروکسل در سياستهاي امنيتي و خارجي نظام بينالملل اثرگذاري اندکي دارد. برخي از نقاط ضعف موجود در سياستهاي خارجي اتحاديهي اروپا از دشواري تحقق اجماع کامل در ميان دولتهاي عضو نشئت مي‌گيرد. علاوه بر اين، با وجود تدوين ترتيبات نهادي پيشين ميان دولتهاي عضو، اتحاديه در ايجاد هماهنگي در خصوص منابع خود ناکام بوده است.
شايد بتوان گفت مهم‌ترين چالش پيش روي سياست خارجي و امنيت مشترک، ايجاد و حفظ اجماع مواضع 28 دولت عضو است. البته اين چالش به دليل ماهيت خاص اتحاديهي اروپاست. هنوز هم 28 پايتخت اروپايي در حوزه‌ي سياست خارجي و امنيتي مشترک نقش اصلي را ايفا مي‌کنند. دولتهاي عضو داراي اولويت‌ها، ترجيحات و سياستهاي متفاوتي هستند. نکته‌ي جالب توجه اينکه هنوز هم پنج کشور عضو اتحاديهي اروپا، استقلال کوزوو را به رسميت نشناخته‌اند.(6)
البته سطح و ميزان اجماع ميان دولتهاي عضو در موضوعات مختلف، متفاوت و متغير است. اتحاديهي اروپا به خاطر عدم برخورداري از يک رويکرد راهبردي در قبال روسيه و چين نيز مورد انتقاد قرار گرفته است. اگرچه دولتهاي عضو اتحاديهي اروپا از سياست‌ها، اهداف و برداشت‌هاي مشترکي در قبال اين دو کشور برخوردار هستند، اما هر يک از آن‌ها نيز سياستهاي خاص خود را در قبال اين دو کشور پيگيري مي‌کنند.
همچنين اتحاديهي اروپا در سال 2011، رويکرد سياسي شفافي در قبال سوريه اتخاذ کرد و علاوه بر اعمال مجموعهاي از تحريم‌ها بر ضد دمشق، با ارائه‌ي کمک به گروه‌هاي مخالف سوريه نيز موافقت کرد؛ اما هم‌اکنون فرانسه و انگلستان، با تحت فشار قرار دادن ساير دولتهاي عضو، خواستار لغو تحريم‌هاي تسليحاتي اتحاديه عليه مخالفين سوريه و مسلح کردن نيروهاي معارض است. در حالي که کشورهايي همچون آلمان و بلژيک، با مخالفت‌هاي خود، مانع شکلگيري اجماع در اين موضوع خاص هستند.
در پايان ميتوان گفت مجموعهاي از عوامل مختلف، از جمله نبود انسجام دروني (همچون ساختار پيچيده‌ي اتحاديهي اروپا، تعدد بازيگران، فرآيند پيچيده‌ي تصميمگيري و از همه مهم‌تر، تضاد ميان منافع بازيگران اصلي اتحاديهي اروپا) و عوامل بيروني (از قبيل رويکرد ايالات متحده به سياست خارجي و امنيتي مشترک اروپا و نوع روابط با ناتو) شرايطي را فراهم کرده است که اتحاديهي اروپا در مواجهه با بسياري از بحرانهاي بينالمللي، نتواند يک رويکرد منسجم و واحد اتخاذ کند.(*)
منابع:
خالوزاده، سعيد (1389). سياست خارجي مشترک اتحاديهي اروپايي. اتحاديهي اروپا؛ هويت، امنيت و سياست. تهران. پژوهشکده‌ي مطالعات راهبردي.
2- Keohane, Daniel (2009). ESDP Indtitutions in European Security and Defence policy, The First Ten Years. European Union Institute for Security studies.
3- Keohane, Daniel (2009). ESDP Indtitutions in European Security and Defence policy, The First Ten Years. European Union Institute for Security studies.
4. بـِنـِلوکس نام يک اتحاديه همکاري در اروپا شامل کشورهاي بلژيک، هلند و لوکزامبورگ است. اين نام در آغاز براي نامگذاري اتحاديه اقتصادي بنلوکس ساخته شده بود ولي امروزه معني کلي‌تري يافته‌است.
5. نقيب‌‌زاده، احمد (1389). قانون اساسي اروپا و محدوده‌‌هاي هم‌گرايي. اتحاديهي اروپا؛ هويت، امنيت و سياست. تهران. پژوهشکده‌ي مطالعات راهبردي.
6- Mix, Derek E (2013)," The European Union: Foreign and Security Policy, Congressional Research Service (April,8).
*عليرضا ثمودي؛ دانشجوي دکتري مطالعات اروپا